नेपालमा कर प्रर्णालीको ऐतिहासिक पक्ष

विषय प्रवेशः

शास्त्रीय उदारवादका मान्यताअनुसार कर न्यूनतम् लगाउनुपर्छ । साथै राजस्वको प्रयोग अत्यावश्यक सरकारी कार्यहरूका लागि मात्रै हुनुपर्छ । लरेन्स डव्लु रिडको आलेख अशल सार्वजनिक नीतिका सात सिद्धान्तहरूमध्ये चौथो सिद्धान्तबाट यस लेखको थालनी गरौँ । लरेन्सले लेखेका छन्, ‘कुनै कुरालाई उत्साहित गरे बढी पाउनुहुन्छ, निरुत्साहित गरे कम पाउनुहुन्छ ।’ यो विषयलाई व्याख्या गर्दै लरेन्स लेख्छन्, ‘तपाईं र म मानव भएका नाताले कुनै पनि काम गर्नुका पछाडि त्यसमा उत्प्रेरणाको भूमिका हुन्छ । ती उत्प्रेरणा अनुसार नै हामी सधैँ प्रतिक्रिया जनाइरहेका हुन्छौँ । कतिपय अवस्थामा अत्यन्त शक्तिशाली तवरमा ती उत्प्रेरणाले हाम्रा व्यवहारलाई प्रभावित गरिरहेका हुन्छन् । नीति निर्माताहरूले यही पक्षलाई बिर्सने मुर्खतापूर्ण काम गरिरहेका हुन्छन् । जस्तै, कुनै वस्तु वा सेवामा करको दर बढाए पनि मानिसहरूले उक्त वस्तु वा सेवा उत्तिकै मात्रामा प्रयोग गरिहाल्छन् नि भनेर सोच्ने प्रवृत्ति जनताहरू ऊन कटाउनका लागि लामबद्ध भएर बसेका भेडाहरू हुन् भनेर सोचे जस्तै हो ।’

अमेरिकामा जर्ज बुश (प्रथम) ले दबावमा आएर सन् १९८८ को “नयाँ कर” लगाउँदिन भनेर गरेको वाचा तोडेको स्मरण गर्नुस् । सन् १९९० को ग्रीष्ममा करको दरमा ठूलो मात्रामा वृद्धि भयो । अरू सँगसँगै डुँगा, हवाइजहाज तथा गहनामा नाटकीय ढङ्गले सदनले कर बढायो । कानुन निर्माताहरूले यी वस्तुहरू धनीहरूले मात्रै त उपभोग गर्छन् भन्ने सोचेर उक्त कर लागू गरे । यी तीन वस्तुहरूबाट उनीहरूले तीन करोड १० लाख अमेरिकी डलर पहिलो वर्षको राजस्वका रूपमा उठ्ने अनुमान गरेका थिए । यद्यपि अपेक्षा गरिएभन्दा ठीक उल्टो भइदियो । वृद्धि गरिएको करको दरले राजस्व केवल एक करोड ६० लाख अमेरिकी डलर मात्र उठाउन सक्यो । यसका साथै उच्च दरको करले गर्दा यी उद्योगहरूमा आएको मन्दीका कारण बेरोजगार भएका व्यक्तिहरूलाई दिने बेरोजगारी भत्ता स्वरूप अर्को एक करोड ६० लाख अमेरिकी डलर बराबरको रकम खर्च भयो । केवल वासिङ्टन डिसीमा मात्रै होला जहाँ कानुन निर्माताहरू प्रायः उत्प्रेरणाको महत्व बिर्सिएर ३१ को लक्ष्य राख्दा केवल १६ मात्र हासिल गर्छन् र त्यसका लागि २४ खर्च गर्छन् तर पनि ठीकै भएको छ भनेर सोच्छन् ।

लरेन्सको माथिको वक्तव्यले करको दर बढाउँदैमा मानिसहरूले तिरिहाल्छन् वा त्यसले सकारात्मक योगदान गर्छ भन्ने भनाईलाई खण्डन गरेको छ । त्यतिमात्र होइन न्यूनतम कर लागू गरेर पनि आर्थिक विकासको लागि प्रोत्साहन गर्न सकिन्छ भन्ने कुरा यो आलेखमा व्याख्या गरिएको छ ।

नेपालमा कर प्रणालीको इतिहास

देश–विदेशका हरेक सरकारलाई आफ्नो प्रशासन र आन्तरिक विकास कार्यका लागि राजस्वको आवश्यकता हुन्छ । नेपालमा प्राचीनकालदेखि नै कर प्रणालीको प्रचलन सुरु भएपनि आधुनिक कर प्रणालीले भने लोकतन्त्र संस्थागत भएसँगै गति लिएको हो । नेपालको उत्पादनको साधन कृषियोग्य जमिन भएको हुँदा राज्यको प्रमुख आयस्रोतको रूपमा भूमि कर लगायत भन्सार महसुल रहेको छ । तथापि, १९६० को दशकमा कार्यान्वयन भएका बिक्री कर, आयात निर्यात कर, व्यापार कर जस्ता विभिन्न करले सरकारको राजस्व स्रोतहरूलाई विस्तारित गरेका थिए ।

नेपालको सबैभन्दा पुरानो र स्पष्ट परिभाषित कर प्रणालीबारे लुम्बिनीमा मौर्य साम्राज्यका सम्राट अशोकद्वारा स्थापित ढुङ्गे–स्तम्भमा उल्लेख छ । गौतम बुद्धका अनुयायी अशोकले बुद्धको जन्मस्थल लुम्बिनी भ्रमणका क्रममा त्यहाँका स्थानीय जनतालाई कर छुट दिई उक्त कुरा शीलास्तम्भमा समेत लेखाएका थिए ।

करको प्राचिनता

विक्रम संवत् ४५० सालमा, भारतको उत्तरी भागबाट लिच्छवी राजवंशीहरू बसाइँ सरेर काठमाडौ आएका थिए । संवत् ७५० सम्म, काठमाडौमा लिच्छवी शासन छँदा, भाग (कृषिमा कर), भोग (पशुधनमा कर), र कर (व्यापारमा कर) गरी तीन प्रकारमा कर लगाइएको थियो । उक्त तीन प्रकारका करलाई त्रिकर भनिन्यो । त्यस समयमा माटोको प्रकार र जग्गाको उपजको आधारमा पाँचदेखि ५० प्रतिशतसम्म कर लाग्ने गथ्र्यो । यद्यपि पशुधन भने राजस्वको दोस्रो ठूलो स्रोत थियो । सरकारले आर्थिक गतिविधिमाथि नियन्त्रण कायम गर्न व्यापार नियमन र कर संकलन गरेता पनि त्यो समयको करको आधारभूत सिद्धान्त करदातालाई अत्याधिक भार नपर्ने गरि कर लगाउनु नै थियो ।

लिच्छवीकालको अन्त्यपछि, मल्लकालीन अर्थतन्त्रमा, तीन प्रकारका करहरू (नगद, सम्पत्ति र सेवा) सरकारको मुख्य राजस्व स्रोत थिए । जग्गा, घर, किल्लाजस्ता सम्पत्तिमा नगद कर लगाइन्थ्यो । ती राजस्वले सरकारलाई सुरक्षा व्यवस्थापन गर्न, कानुन र व्यवस्था कायम गर्न र सार्वजनिक पूर्वाधार आयोजना कार्यान्वयन गर्न सहयोग गरेको थियो । सेवा र भूमि करहरू अन्तःशुल्क करको एक अंश हो ।

मल्लकालमा, अदालतले ‘सेवा–कु’ नाम अन्तर्गत भन्सार, शुल्कहरू सङ्कलन ग¥यो । जसले राज परिवारको धार्मिक समारोह, ब्रत, विवाह र राजाको भ्रमणलाई वित्तिय सहयोग गथ्र्यो । त्यस समयको कर प्रणालीमा धार्मिक संरचनाको संरक्षण र सम्वद्र्धन गर्नुपर्छ भन्ने अवधारणा निहित थियो । गुम्बा र मन्दिरको निर्माण र मर्मत सम्भारका लागि सङ्कलन गरिने ‘जिन्सी कर’ले ती स्थलहरूको संरक्षण सुनिश्चित गरि त्यहाँ सञ्चालन हुने धार्मिक अभ्यासहरूलाई समर्थन प्रदान गथ्र्यो ।

अठारौं शताब्दीको मध्यतिर नेपालको एकीकरणपछि शाह शासनकालमा विभिन्न किसिमका नयाँ करहरू लागू गरिएका थिए । त्यसमा भूमि, वन, खनिज, बजार आदिको सामान्य आर्थिक करहरू भन्दा अतिरिक्त राष्ट्रिय उत्सव र शाही कार्यक्रमहरूको लागि आर्थिक सहयोग पनि समावेश थिए ।

संवत् १८४६ देखि १९५१ सम्म नेपालमा राणाहरूले मुख्यतया भूमि कर, भन्सार शुल्क र अन्तःशुल्कबाट सरकारी राजस्व प्राप्त गरेका थिए । शाह र राणा प्रशासनका दौरान कर असुलीको प्रवृत्तिमा अनियमितता र विवेकहीनता देखिन्छ । जसले सामान्य प्रणालीको शोषणात्मक स्वभावलाई प्रतिबिम्बित गर्छ । तर राणा शासनले देशको कम जनसंख्या भएका क्षेत्रमा बसोबास बढाउने उद्धेश्यले भूमि करलाई कम गरेको थियो । राणा प्रशासनको अप्रभावकारिताका कारण मुद्रास्फितिलाई रोक्न जग्गा करको दर नियमित रूपमा समायोजन हुन नसकेको उल्लेख छ । यस अवधिमा भूमि करको मात्रा कम भएतापनि स्थानीय जिमीदारहरूले धेरै पैसा असुलेको पाइन्छ । यसरी धेरै कर संकलन गरेवापत ती उनीहरूले सोही अनुपातमा (४–५ प्रतिशत) राज्यबाट पुरस्कार प्राप्त गर्दथे ।

त्यस समयमा सरकारले नेपाली व्यापारीहरूमा महत्वपूर्ण निर्यात शुल्क समेत लगाएको थियो । पश्चिमी नेपालको सीमानामा भारतीय व्यापारीहरूलाई मात्र केही आयात शुल्क लगाइएको थियो । यस रणनीतिको प्रमुख लक्ष्य पश्चिमी नेपालको कम जनसंख्या भएको र कम विकसित क्षेत्रमा व्यापार प्रवद्र्धन गर्नु नै थियो । उक्त योजना अन्तर्गत नै उत्तर पश्चिम नेपालमा सबै प्रकारको खाद्य व्यापारलाई करबाट मुक्त पारिएको थियो ।

 

आयकर र मूल्य अभिवृद्धि कर

नेपालमा प्राग ऐतिहासिक कालदेखि विभिन्न प्रकारका कर प्रणाली प्रचलित भए पनि सन् १९५० को दशकको प्रारम्भमा बहुदलीय लोकतान्त्रिक प्रणालीको स्थापनासँगै आयकरको अवधारणाको उदय भएको थियो । तर, राजनीतिक अस्थिरताका कारण सन् १९५८ सम्म आयकरको कार्यान्वयन हुन सकेन । सन् १९५९ मा पहिलो निर्वाचित सरकारले विकासका गतिविधिमा आर्थिक वृद्धि र सामाजिक न्याय हासिल गर्न सहयोग पुर्याउने उद्देश्यले आयकर लागू गरेको थियो । सुरुमा यसलाई परीक्षणका रूपमा व्यापारिक आम्दानी र तलबमा मात्र लागू गरिएको थियो । पछि आयकर ऐन १९६२ अन्तर्गत सबै प्रकारका आयस्रोतमा आय कर विस्तार भयो ।

यसैगरी आयकर ऐन १९७४ ले आयका स्रोतलाई पाँच प्रकारमा वर्गीकरण ग¥यो । जसमा पहिलो कृषि, दोस्रो उद्योग, व्यापार वा पेशा, तेस्रो पारिश्रमिक, चौथो घर, कम्पाउन्ड, भाडा र पाँचौँमा अन्य स्रोतहरू रहेका थिए । यद्यपि, उक्त ऐन लागू भएपछि पनि अपवादबाहेक अधिकांश भागमा कृषि आम्दानीलाई आयकर छुट दिइएको थियो ।

राष्ट्रिय आर्थिक विकासका लागि राजस्व परिचालन सुधार गर्न र आयकरसम्बन्धी कानुनहरू अद्यावधिक तथा एकीकरण गर्न संसदले सन् २००२ मा आयकर ऐन पारित ग¥यो । उक्त कानुनले सन् १९७४ को आयकर ऐनलाई प्रतिस्थापन गर्यो जुन कानुन आठ पटक संशोधन भइ २८ वर्षसम्म कार्यान्वयनमा रहेको थियो ।

यसैगरी नेपालमा मूल्य अभिवृद्धि कर (भ्याट) को अवधारणा सन् १९९० को प्रारम्भमा लागू भएको हो । नेपाल सरकारले आठौं आवधिक योजनामा भ्याट लागू गर्ने इच्छा व्यक्त गरेपछि अर्थमन्त्रीले आर्थिक वर्ष १९९२/९३ देखि भ्याट कार्यान्वयनको आधार तयार गर्न दुई तहको बिक्री कर प्रणाली लागू गर्ने योजना घोषणा गरेका थिए । सन् १९९५ मा नेपालको संसदले ‘मूल्य अभिवृद्धि कर ऐन १९९५ (२०५२)’ पारित गरेको थियो । सन् १९९६ नियमावली मस्यौदा बनाइयो । उक्त ऐन आधिकारिक रूपमा १९९७ देखि लागू गरियो । यद्धपि, राजनीतिक अस्थिरता र व्यापार समुदायको कडा विरोधका कारण यसको कार्यान्वयनमा ढिलाइ भयो । अन्ततः बिक्री कर, होटेल कर, करार कर र मनोरन्जन कर जस्ता विद्यमान करहरू प्रतिस्थापन गर्दै १६ नोभेम्बर १९९७ बाट १० प्रतिशत एकल भ्याट दर पूर्ण रूपमा लागू भयो ।

 

नयाँ प्रस्ताव

नेपालको कर प्रणाली अप्रत्यक्ष करमा धेरै निर्भर छ । जसले कुल राजस्वको ६० प्रतिशत भन्दा बढी हिस्सा ओगटेको छ । अप्रत्यक्ष करहरूमा मुख्यतया भन्सार, मूल्य अभिवृद्धि कर र अन्तःशुल्क समावेश हुन्छ । यसबाहेक आयकर र घर–जग्गा दर्ताको शुल्क सहित प्रत्यक्ष करको योगदान छ ।

नेपाली कर प्रणालीलाई अप्रत्यक्ष करहरूमा भारी निर्भरताका कारण प्रतिगामी मानिन्छ, जुन अर्थतन्त्रमा भएका परिवर्तनहरूप्रति कम जवाफदेही हुन्छ । अप्रत्यक्ष करमा बढी निर्भर हुँदा अल्पकालीन आर्थिक स्थायित्व र दिर्घकालीन विकास दुवैमा चुनौती खडा हुन्छ । किनभने तिनीहरूमा हुने कम लचकताको कारणले गर्दा समयसँगै राजस्वमा कमी आउन सक्छ ।

प्रगतिशील कर प्रणालीको अभावले आम्दानी र आर्थिक असमानता बढाउँछ । तसर्थ, यसलाई सम्बोधन गर्न आयकर र सम्पत्ति कर जस्ता प्रगतिशील प्रत्यक्ष कर प्राणालीको विकास गर्नु जरुरी हुन्छ । यसका अतिरिक्त अनुत्पादक सम्पत्ति सञ्चयलाई निरुत्साहित गर्न बढी कर लगाउने तथा उत्पादनमूलक लगानीलाई कर छुट दिने प्रणालीको विकास गर्न सकेमा आर्थिक असमानता कम गर्न सकिन्छ ।

नेपालमा कर प्रयासको अनुपात १४.८ प्रतिशत रहेको छ, जुन संसारमै सबैभन्दा कम मध्ये हो । सन् २००१/०२ मा ११ प्रतिशत रहेको कर प्रयास अनुपात सन् २००८/०९ मा बढेर १४.८ प्रतिशत पुगेको हो । उक्त अवधिमा कर राजस्व र कुल गार्हस्थ उत्पादन अनुपात ८.६ प्रतिशतबाट बढेर १२ प्रतिशत पुगेको छ । जबकी कुल गार्हस्थ उत्पादनमा गैरकर राजस्वको अंश २.४ बाट २.८ प्रतिशत पुगेको छ (आर्थिक सर्वेक्षण २००८/०९) ।

सन् १९६३÷६४ देखि २००१र०२ को अवधिमा कुल राजस्व लोच ०.६४ रहेको पाइएको छ, जुन एक भन्दा कम हो । जसले कुल गार्हस्थ उत्पादन कमजोर रहेको देखाउँछ । सरकारले करका आधारहरू विस्तार गर्न नसक्दा कुल राजस्वमा कर लोच कम छ । जसले बढ्दो विकास गतिविधिहरूलाई प्रभावकारी रूपमा सञ्चालन गर्न बाधा पु¥याएको छ ।

 

निष्कर्ष

नागरिकले नियमित रूपमा कर तिर्नु अनिवार्य नै हो यद्यपि, सरकारले करको रकमलाई प्रभावकारी तथा दक्षतापूर्वक प्रयोग गर्नुपर्छ । आम्दानीभन्दा बढी खर्च हुने भएमा सरकारले आवश्यक राजस्व रकम प्राप्त गर्न उच्च कर दरहरूको प्रयोग गर्नुपर्छ । करको साँघुरो दायराले कर छली बढाउन सक्छ । तसर्थ, कम दरका साथ करको दायरा बढाउन सकेमा कर प्रणाली प्रभावकारी बनाउन सकिन्छ ।

समग्र आन्तरिक स्रोत परिचालनलाई सुदृढ पार्न राजस्व बृद्धि गर्नु महत्वपूर्ण छ । तर करका दरहरू मात्रै फेरबदल गर्नुले वा नयाँ करहरू लागू गर्नुले सधैं अपेक्षित आम्दानी हुन्छ भन्ने छैन । अर्कोतर्फ कर छुटले समग्र कर सङ्कलन घटाएपनि निजी लगानीलाई प्रोत्साहित गरी समग्रमा राम्रो कार्य वातावरण निर्माण गर्छ ।

 

(लेखक ऋति फाउन्डेसनमा अनुसन्धान अधिकृतको रूपमा आवद्ध छिन् ।)

प्रकाशित मितिः   १८ श्रावण २०८१, शुक्रबार १२:३८